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李俠、曹聰:科技政策制定的三個(gè)原則

時(shí)間:2013-08-08來源:科學(xué)網(wǎng) 作者:
一個(gè)國(guó)家提升科技發(fā)展速度的路徑有多種選擇,總體而言,不外乎經(jīng)歷從粗放的投入刺激模式到精細(xì)的管理提升模式的轉(zhuǎn)換。

  所謂科技的粗放投入刺激模式就是指簡(jiǎn)單地依靠增加人、才、物等科技資源,來硬性推動(dòng)科技發(fā)展,在科技發(fā)展初期,這種模式很有效,但隨著科技發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)大以及層次的深化,這種模式所能帶來的邊際收益快速遞減,總有一天,這種低效發(fā)展模式將難以為繼;此時(shí)為了繼續(xù)推動(dòng)科技發(fā)展,就應(yīng)該向精細(xì)的管理提升模式轉(zhuǎn)型。

  所謂精細(xì)的管理提升模式是指在資源投入有限的情況下,通過政策引導(dǎo)(制度改革)主動(dòng)改變科技體制的結(jié)構(gòu),從而達(dá)到合理配置資源的目的,以此實(shí)現(xiàn)科技系統(tǒng)的狀態(tài)與績(jī)效的整體改善。這種科技發(fā)展模式相對(duì)于機(jī)械式的粗放投入刺激模式而言,是一種有機(jī)的科技發(fā)展模式。

  比較這兩種模式,前者管理水平的技術(shù)含量比較低,而后者則是當(dāng)今科技管理的主流模式。這種轉(zhuǎn)變恰恰揭示了兩種科技發(fā)展模式的進(jìn)化之旅。

  改革開放三十余年,中國(guó)科技發(fā)展模式已經(jīng)面臨從粗放投入刺激模式向精細(xì)管理模式轉(zhuǎn)型的過渡階段,這既是時(shí)代發(fā)展的必然,也是短期內(nèi)科技資源增量硬性約束的直接結(jié)果。

  于此,科技政策的結(jié)構(gòu)與質(zhì)量直接決定科技發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型能否成功。而一項(xiàng)高質(zhì)量的科技政策的制定又必須滿足三個(gè)基本原則:即宏觀層次上的公平原則,中觀層次上的協(xié)調(diào)原則,與微觀層次上的效率原則。任何科技政策如果缺少這三項(xiàng)基本原則,那么注定無法成為高質(zhì)量政策,從而也就無法擺脫對(duì)于粗放刺激模式的依賴,科技發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型也就無從談起。

  以往的科技政策質(zhì)量之所以不高,是因?yàn)檎邚闹贫ㄖ蹙腿狈暮暧^層面上對(duì)于公平原則的捍衛(wèi)。眾所周知,政策是制度的產(chǎn)品,一項(xiàng)缺乏對(duì)于公平與正義理念認(rèn)同的政策,注定會(huì)被政策受眾所拒絕或抵制,而公眾的這種不認(rèn)同感會(huì)被擴(kuò)散到對(duì)制度本身的質(zhì)疑上,從而造成制度公信力的損失。畢竟,柏拉圖在《理想國(guó)》中早就指出:一個(gè)城邦的最大美德就是正義,而正義在操作層面上的體現(xiàn)就是公平。

  如果眾多科技政策制定在目標(biāo)設(shè)定階段,即被各種利益集團(tuán)與群體所嚴(yán)重影響,甚至操縱,就有可能犧牲了政策最不可缺失的公平原則。時(shí)至今日,很多部門在接受委托制定科技政策時(shí)仍然習(xí)慣于打部門和個(gè)人的小算盤,根本不考慮這種局部利益的獲得是以損失國(guó)家的大利益(公信力與合法性)為代價(jià)的。

  任何政策在中觀層面都要涉及協(xié)調(diào)原則,這條原則處理了社會(huì)活動(dòng)中的集中與分權(quán)問題。協(xié)調(diào)原則是所有政策結(jié)構(gòu)中最富有技術(shù)性的部分。畢竟任何政策在運(yùn)行中都要在政策的強(qiáng)制力、準(zhǔn)確性與靈活性之間形成一種必要的張力。而這種狀況類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒙代爾的“三元悖論”,即三項(xiàng)要求不可能同時(shí)實(shí)現(xiàn),最多只能滿足兩項(xiàng)指標(biāo),而放棄另一項(xiàng)指標(biāo)。

  在政策運(yùn)行的協(xié)調(diào)階段同樣存在這個(gè)困境:如要保證政策的準(zhǔn)確性與強(qiáng)制性,那么政策的靈活性就不可能實(shí)現(xiàn)。把問題簡(jiǎn)化一下,在政策的協(xié)調(diào)原則的實(shí)際操作中,面臨的最大問題就是政策工具的選擇。因?yàn)槿魏握吖ぞ叩倪x擇都與潛在的政策收益的分配有關(guān)。這個(gè)問題很好理解,即政策執(zhí)行所帶來的收益如何分配的問題,所有政策效率損失都與政策收益的不合理分配結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。

  換言之,政策制定者不能把政策執(zhí)行帶來的所有收益都據(jù)為己有,它必須允諾與政策受眾一起分享政策收益,否則這項(xiàng)政策在運(yùn)行時(shí)就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重阻力。比如,計(jì)劃生育政策之所以在實(shí)際運(yùn)行中阻力比較大,是因?yàn)樵撜卟捎昧藦?qiáng)制性政策工具,導(dǎo)致政策運(yùn)行帶來的收益幾乎完全被作為政策制定者的政府所獨(dú)享,而政策受眾并沒有在這項(xiàng)政策的執(zhí)行中獲得應(yīng)有的政策收益與補(bǔ)償(獨(dú)生子女費(fèi)幾乎不具有任何激勵(lì)與補(bǔ)償?shù)囊饬x,僅具象征意義)。

  因此,這種政策運(yùn)行模式是不能讓人接受的,政策收益必須與政策受眾分享。所有這些中層目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要協(xié)調(diào)原則來提供技術(shù)保證。從強(qiáng)制性政策工具向自愿性政策工具的轉(zhuǎn)型,恰恰是協(xié)調(diào)原則所要處理的諸多問題中最為敏感的一類。

  最后,在微觀層面,必須堅(jiān)持效率原則。它反映了科研評(píng)價(jià)體系中的機(jī)會(huì)公平原則,本著能力優(yōu)先的理念,在微觀層面,政策通過提供激勵(lì)機(jī)制,使科技資源流向效率最高的一方,從而推動(dòng)了科學(xué)場(chǎng)域內(nèi)的有序競(jìng)爭(zhēng)與合作機(jī)制,只有基于此,才能切實(shí)保證資源配置達(dá)到最優(yōu)化。

  這是政策深入實(shí)踐的“神經(jīng)末梢”,但卻恰恰是形成和諧的科學(xué)共同體與健康科學(xué)文化的基礎(chǔ)。追求效率是體現(xiàn)政策公平的一種表征,在此基礎(chǔ)上,每個(gè)個(gè)體的尊嚴(yán)和榮譽(yù)才能得到保障,并最大程度上遏制了尋租與設(shè)租的可能空間,否則政策就進(jìn)入失靈狀態(tài)。

  近日曝光的重大專項(xiàng)中的水專項(xiàng)之所以出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)違規(guī)現(xiàn)象,是因?yàn)樵撜咴谥贫ㄖ懈緵]有遵守從宏觀到微觀的三個(gè)基本原則所導(dǎo)致的必然現(xiàn)象。反觀該事件,不難發(fā)現(xiàn)在宏觀層次上它的設(shè)立缺乏公平,在政策執(zhí)行的中觀層面則缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制,在微觀層面就呈現(xiàn)了必然的低效率。

  正是由于科技政策在三個(gè)層面上暗含的特定原則,保證了科技系統(tǒng)的“狀態(tài)——結(jié)構(gòu)——績(jī)效”之間的活力。同時(shí),政策內(nèi)含的三項(xiàng)原則又會(huì)主動(dòng)修正不符合各層級(jí)原則要求的結(jié)構(gòu)與行為,促使系統(tǒng)進(jìn)入進(jìn)化軌道,從而有助于推動(dòng)中國(guó)科技發(fā)展模式從粗放投入刺激模式向精細(xì)管理發(fā)展模式的提升,這就是當(dāng)代政治魔術(shù)的主要體現(xiàn)之一。

 。▋晌蛔髡叻謩e系上海交通大學(xué)人文學(xué)院教授、英國(guó)諾丁漢大學(xué)副教授)

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