近日，中國(guó)國(guó)家移民管理局成立并掛牌。

　　根據(jù)今年兩會(huì)期間的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，為加強(qiáng)對(duì)移民及出入境管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更好形成移民管理工作合力，將公安部的出入境管理、邊防檢查職責(zé)整合，建立健全簽證管理協(xié)調(diào)機(jī)制，組建國(guó)家移民管理局（加掛出入境管理局牌子），由公安部管理。

　　其主要職責(zé)是，協(xié)調(diào)擬定移民政策并組織實(shí)施，負(fù)責(zé)出入境管理、口岸證件查驗(yàn)和邊民往來(lái)管理，負(fù)責(zé)外國(guó)人停留居住和永久居留管理、難民管理、國(guó)籍管理，牽頭協(xié)調(diào)“三非”（非法入境、非法居留、非法就業(yè)）外國(guó)人治理和非法移民遣返，負(fù)責(zé)中國(guó)公民因私出入國(guó)（境）服務(wù)管理，承擔(dān)移民領(lǐng)域國(guó)際合作等。

　　中國(guó)公安部新聞中心向《鳳凰周刊》介紹，此次組建國(guó)家移民管理局、改革完善移民和出入境管理體制，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革，是大勢(shì)所趨、時(shí)代所需，將服務(wù)國(guó)家發(fā)展大局，展現(xiàn)自信開放中國(guó)。

　　全球化智庫(kù)(CCG)主任王輝耀表示，國(guó)家移民管理局成立象征著中國(guó)為吸引國(guó)際人才提供制度性支持的努力，是中國(guó)改革開放的新標(biāo)志。同時(shí)，也顯示中國(guó)將規(guī)范國(guó)際移民管理，包括對(duì)“三非”和可能出現(xiàn)難民的管理。

　　中國(guó)官方媒體《人民日?qǐng)?bào)》也撰文稱，“最近這輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中,組建國(guó)家移民管理局被視為中國(guó)開展全球人才競(jìng)爭(zhēng)的頂層設(shè)計(jì)。”

　　今年3月9日，上海市公安官網(wǎng)曾發(fā)布一條《關(guān)于印發(fā)<上海市常住戶口管理規(guī)定>的通知》，其中第四十六條提到“出國(guó)定居或者加入外國(guó)國(guó)籍的，本人應(yīng)當(dāng)向戶口所在地公安派出所辦理注銷戶口登記”。該條款還補(bǔ)充提到，在公安派出所通知后拒絕注銷、或者一個(gè)月內(nèi)仍未辦理的，將被強(qiáng)制注銷戶口。該“戶口新規(guī)”將于2018年5月1日生效。

　　消息一出，立刻引發(fā)海外華人、華僑的關(guān)注和熱議。

　　“大家都在看呢。不管是入籍的，還是拿綠卡的，我周圍人的國(guó)內(nèi)戶口能留的基本都留著呢。周圍人一百個(gè)聽說(shuō)了，幾乎一百個(gè)反對(duì)。”林濤（化名），35歲，上海人，初中畢業(yè)后，就隨父母闖蕩到英國(guó)投奔親戚，做小生意為生，多年前加入了英國(guó)籍，但他們還一直保留著上海的戶口和房子。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，像林濤這樣已經(jīng)取得外國(guó)國(guó)籍，同時(shí)私下維持國(guó)內(nèi)戶口的，不在少數(shù)。然而，根據(jù)中國(guó)有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，中國(guó)公民加入外國(guó)國(guó)籍后，就會(huì)自動(dòng)失去中國(guó)國(guó)籍。上海市公安局的上述規(guī)定，只是將此規(guī)定進(jìn)一步明確和細(xì)化，擠壓了國(guó)籍和戶籍制度的模糊空間。

　　除了已經(jīng)入外國(guó)籍者，對(duì)于獲取了海外永久居住權(quán)的中國(guó)公民而言，在網(wǎng)絡(luò)上不少人都將其解讀為“外國(guó)綠卡和上海戶口二選一”。

　　“各種關(guān)于戶口的傳言給人的感覺(jué)就是，政府并不歡迎我們回去。”Alice(化名)老家在湖南長(zhǎng)沙，2011年取得澳大利亞綠卡，在悉尼市某網(wǎng)絡(luò)公司擔(dān)任工程師。

　　她擔(dān)心，上海的政策可能擴(kuò)大到全國(guó)各地。一旦失去中國(guó)戶籍，就會(huì)波及中國(guó)的身份證、駕駛證、銀行開戶、股票基金、機(jī)票火車票購(gòu)買、酒店入住、婚姻登記等等，可能都會(huì)變得程序繁瑣，甚至無(wú)法辦理。

　　Alice說(shuō)，她至今還沒(méi)有入籍澳大利亞，就是因?yàn)檫@些問(wèn)題。“菲律賓朋友說(shuō)，他們也不承認(rèn)雙國(guó)籍，但至少可以保留出入自由，國(guó)家保留他們的居民權(quán)。”

　　李丹（化名）在華南某城市政府部門從事人才工作，當(dāng)?shù)馗咝庐a(chǎn)業(yè)近年招引了不少海外人才，他們有的保留著中國(guó)國(guó)籍和戶口，同時(shí)拿到了美國(guó)綠卡，這樣兩邊的便利就可以都享受到。“取消掉他們的戶口，他們?cè)趪?guó)內(nèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)肯定就不太方便。”她也擔(dān)心自己城市的人才招引未來(lái)可能受影響。

　　相較海外華人的反應(yīng)，中國(guó)國(guó)內(nèi)一些評(píng)論截然不同，有網(wǎng)友批評(píng)“兩頭撈好處”。

　　早在2003年，公安部就明確規(guī)定：出國(guó)、出境1年以上的人員可以不注銷戶口，但是在國(guó)外、境外定居的應(yīng)當(dāng)注銷戶口。

　　有評(píng)論稱，戶口是中國(guó)政府管理常住人口，分配經(jīng)濟(jì)、教育、衛(wèi)生等公共資源的基礎(chǔ)性制度。長(zhǎng)期定居海外的人士如果也參與資源分配，對(duì)其他國(guó)人是一種不公平。

　　3月25日，上海公安局官方微博“警民直通車-上海”發(fā)文稱，鑒于目前《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》的實(shí)施細(xì)則尚未制定，關(guān)于出國(guó)定居的法定內(nèi)涵尚不明確具體，因此，現(xiàn)階段上海公安機(jī)關(guān)對(duì)出國(guó)定居人員不注銷戶口。

　　沸沸揚(yáng)揚(yáng)的上海戶口風(fēng)波至此總算告一段落。

　　王輝耀表示，像林濤等海外華人遇到的問(wèn)題，用“華裔卡”就能解決。

　　為了讓海外華人回國(guó)更加方便，中國(guó)政府今年2月專門推出了“準(zhǔn)綠卡”新政：對(duì)在當(dāng)?shù)毓ぷ�、學(xué)習(xí)、探親以及從事私人事務(wù)需長(zhǎng)期居留的外籍華人，公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)可按規(guī)定簽發(fā)有效期5年以內(nèi)的居留許可。

　　“把這個(gè)簽證改成一張卡，就是‘華裔卡’”。王輝耀建議，國(guó)家移民管理局成立后，可以正式推出“華裔卡”，再將有效期延長(zhǎng)到10年甚至20年，而且可以學(xué)習(xí)印度的“印裔卡”，四代之內(nèi)都可以申請(qǐng)。

　　“海外華人有6000萬(wàn)，一旦改善政策，中國(guó)參與推動(dòng)全球化的進(jìn)程將會(huì)大大加快，他們往返中外，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等會(huì)大大活躍，投資也會(huì)增加，從而推動(dòng)‘一帶一路’和中國(guó)發(fā)展。”他介紹，印度給海外印度人發(fā)行了上千萬(wàn)張“印裔卡”，持卡人除了沒(méi)有政治權(quán)利，能享受幾乎所有便利，比如在印度居留、就業(yè)、買房、上學(xué)等等。

　　近幾十年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家一直在享受移民紅利。更富冒險(xiǎn)精神的移民人才是發(fā)達(dá)國(guó)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要力量。

　　20世紀(jì)90年代，移民對(duì)新加坡GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率一度超過(guò)40%。在美國(guó)，移民獲得的創(chuàng)新專利量占據(jù)了總量的1/3，1/3的諾貝爾獎(jiǎng)獲得者是移民。移民創(chuàng)建了美國(guó)占總量1/4的高科技公司，美國(guó)市值前50名的上市公司中，有近一半是移民創(chuàng)建或共同創(chuàng)建的。在美國(guó)科學(xué)與工程領(lǐng)域擁有博士學(xué)位的就業(yè)者中，外國(guó)人比例從1993年的23%增至2010年的42%。

　　王輝耀介紹，當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)，上一輪科技進(jìn)步帶來(lái)的增長(zhǎng)動(dòng)能逐漸衰減，新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命正在形成勢(shì)頭。而且全世界新一輪的高科技，AI、大數(shù)據(jù)甚至區(qū)塊鏈的競(jìng)爭(zhēng)其實(shí)就是對(duì)高端人才的競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)培養(yǎng)了全世界40%的諾貝爾獎(jiǎng)獲得者，但全世界60%以上的諾獎(jiǎng)獲得者都在美國(guó)工作。相比之下，在中國(guó)工作的諾獎(jiǎng)工作者寥寥無(wú)幾。

　　因此，各國(guó)紛紛出臺(tái)各種措施，吸引外國(guó)人才為本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展增添活力。世界范圍的“人才戰(zhàn)爭(zhēng)”愈演愈烈。

　　“全球貿(mào)易戰(zhàn)的背后，是各國(guó)對(duì)新科技革命和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的白熱化競(jìng)爭(zhēng)。特朗普對(duì)部分移民加強(qiáng)限制，但是對(duì)美國(guó)急需的人才其實(shí)競(jìng)爭(zhēng)更激烈了。”王輝耀說(shuō)。

　　根據(jù)聯(lián)合國(guó)報(bào)告，2015年世界跨國(guó)流動(dòng)人數(shù)達(dá)到2.44億，其中71%流向高收入國(guó)家，72%為20歲至64歲工作年齡段的勞動(dòng)力。

　　隨著人口老齡化的加深，中國(guó)人口紅利逐漸消失，如果沒(méi)有很好的機(jī)制和政策來(lái)吸引國(guó)際人才，將坐失國(guó)際人才潮涌的新紅利。

　　按聯(lián)合國(guó)2015年《國(guó)家移民存量?jī)A向》報(bào)告，居住在中國(guó)的外國(guó)國(guó)籍人口為97.8萬(wàn)（其中很大比例是華人），占總?cè)丝诘谋壤秊?.07%，在全世界200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，排名倒數(shù)第六，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的平均水平10.8%，低于世界平均水平3.2%，甚至低于最不發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平1.2%，低于人口規(guī)模相當(dāng)?shù)挠《鹊?.4%。被認(rèn)為“非常不歡迎外國(guó)人”的日本也有200多萬(wàn)外國(guó)常住人口。

　　據(jù)美國(guó)國(guó)土安全部數(shù)據(jù)，2014年美國(guó)共頒發(fā)綠卡101.65萬(wàn)張。僅次于美國(guó)的第二大移民流入國(guó)為德國(guó)，2014年接受57.45萬(wàn)新移民。中國(guó)自建立綠卡制度以來(lái)，發(fā)放總量1.2萬(wàn)張左右，不及美國(guó)一年發(fā)放的零頭。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)布的《2016國(guó)際移民展望》，2014年中國(guó)仍是最大的移民來(lái)源國(guó)，移民海外人數(shù)達(dá)到55.5萬(wàn)人。

　　從城市看，美國(guó)硅谷的外國(guó)人才比例為40%，倫敦、紐約、悉尼和多倫多等也有約三分之一是外國(guó)裔。而同樣以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為基調(diào)的北京中關(guān)村，外國(guó)人才比例不足1%。

　　中國(guó)招才引智已是刻不容緩。

　　今年2月，中國(guó)駐英國(guó)大使館官網(wǎng)曾發(fā)布緊急提醒，直指部分已加入外籍并且持有中國(guó)簽證的申請(qǐng)人涉嫌騙取中國(guó)護(hù)照。

　　林濤認(rèn)為，一些英籍華人騙取中國(guó)護(hù)照，不排除有違法犯罪意圖，但也有的是貪圖便利。“我和英國(guó)朋友聊天，說(shuō)起我回中國(guó)要辦簽證，大家都覺(jué)得不可思議，他們不理解中國(guó)人回自己國(guó)家還要簽證。而且，辦簽證涉及預(yù)約、排期等，預(yù)約7-10天，辦理后再等3-5天。簽證費(fèi)也比較貴，之前要200多鎊簽一年，現(xiàn)在是50-149鎊不等。”

　　移居澳大利亞的Alice同樣面臨著生活不便問(wèn)題。她現(xiàn)在最煩心的是國(guó)內(nèi)的戶口怎么處理，Alice曾在成都上學(xué)和工作，戶口一直掛在四川省人才市場(chǎng)，每次回去就要補(bǔ)管理費(fèi)，但一直沒(méi)時(shí)間轉(zhuǎn)回老家長(zhǎng)沙。

　　Alice的中國(guó)身份證也已經(jīng)到期，但是中國(guó)駐澳大利亞大使館不能續(xù)辦，必須本人回原派出所（成都）辦理。因?yàn)闆](méi)有合適的時(shí)間回去辦理和等待，也只好不了了之。

　　“上次回國(guó)，打算買張手機(jī)卡，老板說(shuō)用身份證買當(dāng)場(chǎng)就能買能用，用護(hù)照買要等一個(gè)月。買高鐵票要用身份證，可以用身份證直接登車，護(hù)照不行，一切要去柜臺(tái)辦理，不能網(wǎng)上辦。”Alice在中國(guó)的生活已開始面對(duì)諸多不便。

　　除了上述移居海外的華人，外國(guó)人來(lái)華工作、生活也遭遇各種瓶頸。

　　目前，外國(guó)人才出入境和居留的行政手續(xù)還比較復(fù)雜，移民局成立前，簽證、居留、就業(yè)、入籍都由不同的部門管理。

　　比如，境外人才來(lái)華就業(yè)，需要就業(yè)許可證書、就業(yè)證(專家證)和居留許可三個(gè)證件齊全，分別由勞動(dòng)主管部門、行業(yè)主管部門和外國(guó)專家主管部門、公安部門頒發(fā)，職能交叉和重疊現(xiàn)象導(dǎo)致程序繁雜。另外，三證有效期限不統(tǒng)一，且居住證和就業(yè)證必須在過(guò)期前一個(gè)月才允許申辦。

　　相比之下，美國(guó)僅需勞工部審批聘雇外國(guó)人勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試，并發(fā)放外國(guó)人工作許可即可。

　　再如“綠卡”申請(qǐng)，需要提供大量證件、材料，缺少一份就可能申請(qǐng)失敗。一些材料卻不符合外國(guó)慣例，有外國(guó)人就發(fā)現(xiàn)無(wú)犯罪記錄證明在自己國(guó)家并不容易開具。

　　“中國(guó)綠卡很難拿，我們工作中體會(huì)特別深，而且權(quán)限在很高的部門，在國(guó)家層面，省里和市里都沒(méi)辦法。”從事人才招引的李丹說(shuō)。

　　更關(guān)鍵的是，中國(guó)尚未建起留學(xué)、簽證、綠卡、入籍之間的銜接機(jī)制。

　　按照現(xiàn)行規(guī)定，外國(guó)留學(xué)生畢業(yè)后，必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)出境，而就業(yè)證要求具備2年工作經(jīng)驗(yàn)。直接畢業(yè)沒(méi)有工作經(jīng)驗(yàn)的留學(xué)生無(wú)法辦理工作簽證，尋找工作沒(méi)有緩沖期。同時(shí)，未取得居留證件的外國(guó)留學(xué)生不得在中國(guó)實(shí)習(xí)。學(xué)習(xí)簽證轉(zhuǎn)工作簽證需要出境辦理；工作簽證辦理限制多、程序復(fù)雜，國(guó)內(nèi)有些公司因此不愿辦理。

　　“相反在國(guó)外，通過(guò)完善的國(guó)際教育體系、留學(xué)簽證和各種留學(xué)政策吸引國(guó)際留學(xué)生，并完善留學(xué)簽證與工作簽證的銜接，留住外國(guó)優(yōu)秀留學(xué)生，已成為各國(guó)開發(fā)外籍人才的一個(gè)主要戰(zhàn)略。”王輝耀表示，所有這些問(wèn)題都急需設(shè)立移民管理局來(lái)解決。

　　移民局可以更好地為移民和居民出入境提供便利服務(wù)。在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，外籍人才辦理證件都是由一個(gè)專門的政府部門受理，如美國(guó)有公民與移民服務(wù)局（USCIS），澳大利亞有移民和公民部（新近并入內(nèi)務(wù)部），日本有厚生勞動(dòng)省，韓國(guó)有就業(yè)和勞工部。

　　專門的移民局可以統(tǒng)一管理外國(guó)人簽證、居留、移民等事務(wù)，統(tǒng)一審批綠卡和入籍申請(qǐng)，處理之后的社保、檔案、集體戶口等問(wèn)題。在語(yǔ)言培訓(xùn)、文化融合、提供職業(yè)信息等方面也可以發(fā)揮重要作用。

　　今年兩會(huì)期間，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出，組建國(guó)家移民管理局。4月，國(guó)家移民管理局正式成立。

　　中國(guó)公安部新聞中心向《鳳凰周刊》表示，此次組建國(guó)家移民管理局，并加掛出入境管理局牌子，有利于整合分散于多個(gè)部門的移民和出入境管理職能，加強(qiáng)對(duì)移民及出入境管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更好地形成工作合力；有利于提高對(duì)各類違法犯罪行為的防范和打擊能力，筑牢國(guó)門安全屏障；有利于簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新管理，提高移民和出入境管理服務(wù)水平。同時(shí)，不斷完善移民管理政策，優(yōu)化移民管理服務(wù)，暢通引才引智渠道，向全世界釋放吸引高端外籍人才和投資者來(lái)華工作、生活的積極信號(hào)，更好地服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和對(duì)外開放新格局。

　　王輝耀介紹，移民管理局的建立也將使中國(guó)與聯(lián)合國(guó)國(guó)際移民組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作中更好對(duì)接，和其他國(guó)家的移民局也可對(duì)口合作，借鑒國(guó)際上人口流動(dòng)的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。

　　2016年6月，中國(guó)正式加入國(guó)際移民組織，結(jié)束了15年的觀察員身份。作為觀察國(guó)，中國(guó)參與移民領(lǐng)域全球治理的深度和話語(yǔ)權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，也不利于移民問(wèn)題的國(guó)際協(xié)調(diào)。

　　同年9月，聯(lián)合國(guó)時(shí)任秘書長(zhǎng)潘基文和國(guó)際移民組織總干事斯溫簽署協(xié)定，國(guó)際移民組織加入聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)。

　　在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)，中國(guó)可以更廣泛參與到移民領(lǐng)域全球治理的決策和行動(dòng)中，提升在該領(lǐng)域的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。

　　“加入國(guó)際移民組織和當(dāng)年加入WTO是類似的，一個(gè)是貨物流動(dòng)，一個(gè)是人口流動(dòng)。過(guò)去幾十年，中國(guó)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，貨物流動(dòng)就非常重要�，F(xiàn)在轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展和新經(jīng)濟(jì)，人才爭(zhēng)奪、人才流動(dòng)就變得非常突出了。”

　　王輝耀建議，以移民局新設(shè)為契機(jī)，下一步要積極推進(jìn)探索移民法，以及技術(shù)移民、投資移民與積分制的相關(guān)政策措施，在宏觀上營(yíng)造吸引外國(guó)人才移民的環(huán)境氛圍。未來(lái)移民管理局還可承擔(dān)國(guó)際人才信息庫(kù)、海外國(guó)家獵頭、國(guó)際人才研究和管理好“三非”和難民的功能等職責(zé)。

　　目前，公安部同時(shí)管理國(guó)際流動(dòng)人口和國(guó)內(nèi)的3億左右流動(dòng)人口。加入國(guó)際移民組織，成立移民管理局會(huì)促進(jìn)國(guó)內(nèi)人口流動(dòng)更加開放，也會(huì)像加入WTO促進(jìn)貨物流動(dòng)一樣，促進(jìn)中國(guó)相關(guān)改革，更好學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)服務(wù)國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口將會(huì)產(chǎn)生推動(dòng)作用。

　　“現(xiàn)在是二元待遇，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)相差較大，很不公平。我們需要提升我國(guó)流動(dòng)人口的管理經(jīng)驗(yàn)和服務(wù)水平。南方一些省市已有探索，如廣州成立的來(lái)穗人員工作局，不分國(guó)際、國(guó)內(nèi)流動(dòng)人口都同時(shí)管理，運(yùn)轉(zhuǎn)服務(wù)得很好。”王輝耀說(shuō)。

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