戶籍、人事檔案、社會保障依然是阻礙人才流動的最大瓶頸。有關(guān)專家認為，健全完善人才流動、人才市場方面的法律法規(guī), 才是打破體制機制壁壘，促進人才合理有序流動的關(guān)鍵。
“打破體制機制壁壘，掃除身份障礙”、“完善黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會各方面人才順暢流動的制度體系”，十八屆三中全會將完善制度體系、促進人才流動放在了突出位置，“打破”、“掃除”、“完善”，字字句句彰顯著黨和國家營造機會公平、規(guī)則公平的制度環(huán)境，讓社會各階層人員都有向上發(fā)展機會的智慧和決心。
近年來，為了完善人才順暢流動的制度體系，讓人人都有成長成才、脫穎而出的通道，從國家到地方都進行了不懈的探索。但記者采訪發(fā)現(xiàn)，戶籍、職稱、社保等壁壘依然存在，人才流動渠道依然不暢。
為什么要促進人才流動？
流水不腐, 戶樞不蠹，“人才不流動，整個國家的人才配置能力都受限”
“人才只有在流動中才能創(chuàng)新。只有在流動中才能實現(xiàn)自己的價值和夢想。”談及人才流動，中國人事科學研究院原院長吳江對記者說。
從中國科協(xié)的一份調(diào)查報告里，吳江的話得到了印證。這份由中國科協(xié)調(diào)研宣傳部會同中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院對3200 名科技工作者進行的問卷調(diào)查顯示，流動過的被調(diào)查者近三年發(fā)表的論文數(shù)量、主持的項目和經(jīng)費、專利數(shù)量等科研績效和科研產(chǎn)出都顯著高于沒有流動過的人，收入和待遇也得到顯著改善。
“在有過流動經(jīng)歷的被調(diào)查者中，七成左右都認為換工作使他們的個人才能得到了更好的發(fā)揮，工作或研究能力得到了更好的培養(yǎng)，個人創(chuàng)造性得到了更好的發(fā)揮，有了更好的個人發(fā)展機會。”報告這樣寫道。
“人才流動是有效解決人才供求矛盾、優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)、促進人才使用社會化的根本途徑。”著名人才學專家桂昭明曾對媒體表示，“人才流動有利于充分發(fā)揮每個人的潛力。一個人只有在適合的工作崗位上才能充分施展其才華, 而人才流動是個人尋找適合工作崗位、企業(yè)尋找合適人才的一條重要途徑, 有利于人才資源的最佳配置。”
在吳江看來，人才流動還關(guān)系到整個國家的人力資源配置。
“人才流動，對個人來說，是通過提升配置能力來實現(xiàn)自身價值和夢想的過程。當每個人都想通過流動來實現(xiàn)自身價值、改變自身命運時候，這個國家的活力和創(chuàng)新能力迸發(fā)出來了。在流動中，人才的個體需求在提升，人才自身邊際效應(yīng)在增加，整個國家的人力資源配置能力也會隨之提升。”吳江表示，“因此，完善人才順暢流通的制度體系是我們建設(shè)創(chuàng)新型國家、全面建成小康社會，實現(xiàn)人才大國到人才強國轉(zhuǎn)變的一個重要方面。”
然而，我國的人才流動情況卻不容樂觀。
“盡管我國科技工作者流動的狀況大為好轉(zhuǎn)，但大部分科技工作者仍處于無流動狀態(tài)。64% 的被調(diào)查者從沒有換過工作單位，23% 換過一次，9% 換過兩次，換過三次及以上的很少，大約占4%。從工作年限來看，30% 的被調(diào)查者在現(xiàn)單位的工作年限超過10 年。”中國科協(xié)調(diào)查報告中寫道。
這種流動不足還體現(xiàn)在區(qū)域人才結(jié)構(gòu)不合理上。人才不愿意從東部到西部，造成了東西部人才結(jié)構(gòu)的嚴重不均衡。據(jù)統(tǒng)計，我國的高級專業(yè)技術(shù)人才85% 集中在中東部地區(qū)，西部僅為15%，現(xiàn)有科技人員和高校生中東部地區(qū)占到了96%，西部只有4%。
“當前我國人才流動不足，以及由此造成的國家人力資源配置能力不強、區(qū)域人才結(jié)構(gòu)不合理等問題，已經(jīng)在一定程度上制約了我們從人才大國走向人才強國的步伐。”吳江說。
是什么在阻礙人才流動？
戶籍、人事檔案、社會保障成最大瓶頸
“由于部分省市執(zhí)行不同的流動人員檔案管理政策，造成流動人員在人事檔案辦理過程中經(jīng)常出現(xiàn)不順暢的情況，有時甚至無法辦理。”河北省人才交流服務(wù)中心的一位工作人員對記者說，“舉一個我們工作中經(jīng)常遇見的例子，部分省市在辦理人員調(diào)配和人才引進過程中，以轉(zhuǎn)正定級作為必備條件，這從某種程度上妨礙了人才的合理流動。”
在采訪中, 深港會計師資格互認例子也被多方提及。香港的會計師資格認定可得到五大洲認可，相比較而言，中國內(nèi)地會計師資格認定標準和規(guī)格不及香港。但是，在現(xiàn)有體制下，香港執(zhí)業(yè)會計師來深圳工作必須持證上崗，即須通過內(nèi)地的注冊會計師全國統(tǒng)一考試。雖然《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》規(guī)定香港會計師認定合格者可豁免四科考試（《財務(wù)成本管理》、《審計》、《公司戰(zhàn)略與風險管理》、《會計》），但還須通過其余兩科專業(yè)考試。對專業(yè)人才而言，這種考試認證程序太過繁瑣且周期較長，在一定程度上阻礙了深港人才交流。
這樣的例子還有很多。“現(xiàn)在對于人才流動的各種門檻還是比較多的，戶籍、社保、職稱方面都還有很多壁壘。”吳江說，“這種壁壘在地方、行業(yè)、部門或單位之間都普遍存在。”
桂昭明也曾對媒體表示, 社會保障制度在各地區(qū)具有明顯的差異，企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位社會保障政策制度不統(tǒng)一，造成了人才進行跨地域、跨行業(yè)、跨所有制流動的困難, 使人才難以實現(xiàn)自主選擇和掌握自己的發(fā)展空間。
據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，當前受我國改革體系制約，事業(yè)單位用人自主權(quán)落實不充分，戶籍、人事檔案、社會保障已經(jīng)成為人才流動最大瓶頸。
人才流動的壁壘到底在哪里？
“市場被分割成一間間小房子，人才被困在了里面”
體制機制壁壘、身份障礙到底是什么？為什么這么多年，它一直是我們完善人才順暢流動制度體系道路上的“攔路虎”？
“我們現(xiàn)在遇到的體制機制壁壘說到底就是制度造成的不均等和差異化。”吳江說，“戶籍壁壘不是戶籍本身的問題，戶籍只是用來宏觀控制人口的手段，問題在于被戶籍捆綁的公共服務(wù)。如果人才不是北京戶口但能享受一樣的服務(wù)，還會有戶籍的問題嗎？”他表示，身份障礙其實就是通過身份來判定利益分配的多寡，而這也是因為體制內(nèi)與體制外的制度化差異造成的。
采訪中，有專家認為，有的地方出臺的保護本地利益的土政策, 如有的城市規(guī)定, 某些行業(yè)和工種必須持有所在城市的戶口才能被錄用；只有擁有本市戶口的家庭子女才能享受本市教育系統(tǒng)的優(yōu)惠等，都是制度化差異給人才流動造成的障礙。
這種差異化造成的后果就是市場被制度性分割。“這種制度化差異所導致的壁壘最后造成了人才市場的制度性分割。市場在人才配置中應(yīng)該起決定性作用的，而現(xiàn)在市場之所以不能起到配置人才流動的作用，問題就在于，我們目前的市場被制度性分割了。”吳江說，“體制壁壘其實就是制度通過有形的權(quán)力把市場割成了一塊一塊，使人的活動半徑變得很小。我們搭出了各種各樣的小房子，把形形色色的人才都困到房子里出不來。所以，破除壁壘，首先就要將這些導致各種差異的制度去掉，這樣全國就能形成一個統(tǒng)一的大市場。人才能放心在這個大市場里流動，壁壘也就不存在了。”
突破壁壘從何處發(fā)力？
“最終出路在法治”
近年來尤其是十八大以來，國家和地方在打破人才體制機制壁壘、掃除身份障礙上不遺余力。
今年中央一號文件明確指出“積極推進戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。”
人社部出臺了《關(guān)于加快推進人力資源市場整合的意見》，要求各地加快整合人才市場和勞動力市場資源，建立健全功能完善、機制健全、運行有序、服務(wù)規(guī)范的人力資源市場體系。
北京市在《首都中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010 － 2020 年）》中，也首次明確提出，北京將逐步推行京津冀地區(qū)互認的高層次人才戶籍自由流動制度。
而與人才流動有最直接關(guān)系的部門——人才市場也一直在努力嘗試突破。河北省人才交流服務(wù)中心為全面落實人社部《關(guān)于加快推進人力資源市場整合的意見》等意見精神，整合全省資源，提升機構(gòu)服務(wù)效能，全力配合河北相關(guān)部門做好就業(yè)和人才服務(wù)機構(gòu)整合的各項工作。同時，積極趕赴陜西、四川、重慶等省市人力資源服務(wù)機構(gòu)開展調(diào)研學習，逐步形成了人才中心深化改革和擴大發(fā)展的指導性方案。
南方人才市場積極為非公企業(yè)提供人才引進、檔案管理、集體戶落戶、轉(zhuǎn)正定級、職稱評定、繼續(xù)教育等一系列配套服務(wù)。目前南方人才市場服務(wù)的企業(yè)中非公有制企業(yè)占了90%，促進了非公經(jīng)濟組織人才與體制內(nèi)人才同樣享受均等的服務(wù)。
成都市人才服務(wù)中心自2010 年開始著手開發(fā)全市統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的“成都市流動人才人事檔案管理服務(wù)系統(tǒng)”，2012 年7月正式在全市市縣兩級人才服務(wù)機構(gòu)統(tǒng)一啟用。兩年以來已經(jīng)實現(xiàn)了系統(tǒng)應(yīng)用覆蓋率100%、庫存檔案基本信息采集率100%、業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理率100% 的預期目標，實現(xiàn)了全市人社系統(tǒng)流動人才人事檔案管理工作實時共享。
可以預見，隨著各項改革的持續(xù)深入，打破體制機制壁壘的力度也會越來越大。而要從根本上打破體制機制壁壘，專家們不約而同地認為，出路還是在法治。
“建立一個有利于人才流動的環(huán)境，必須依靠立法。”吳江說，“當前，人才的各項權(quán)益被各種體制機制壁壘分割，只有法律能夠從根本上保障人才權(quán)益。立法不僅可以約束政府，也可以約束其他設(shè)門檻的市場主體。”
吳江認為，在這方面，我國可以借鑒西方國家，西方國家雖然也存在一定壁壘，但因為法制比較健全，市場化運轉(zhuǎn)很好，總體來說，人才流動還是比較順暢。
對此，桂昭明也持同樣看法，他在接受媒體采訪時表示：“法制化是人才市場正常運轉(zhuǎn)、人才流動健康發(fā)展的保證。我國已出臺了一些人才流動、人才市場方面的法律法規(guī), 應(yīng)根據(jù)形勢的發(fā)展繼續(xù)健全完善。”桂昭明呼吁，應(yīng)當提升立法層次, 將人才、人才流動及人才市場的相關(guān)立法問題納入全國人大常委會立法計劃；通過法律建立人才產(chǎn)權(quán)制度、解除人才流動的戶籍限制、破除人才流動中的身份限制。
“打破體制機制壁壘，掃除身份障礙”、“完善黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會各方面人才順暢流動的制度體系”，十八屆三中全會將完善制度體系、促進人才流動放在了突出位置，“打破”、“掃除”、“完善”，字字句句彰顯著黨和國家營造機會公平、規(guī)則公平的制度環(huán)境，讓社會各階層人員都有向上發(fā)展機會的智慧和決心。
近年來，為了完善人才順暢流動的制度體系，讓人人都有成長成才、脫穎而出的通道，從國家到地方都進行了不懈的探索。但記者采訪發(fā)現(xiàn)，戶籍、職稱、社保等壁壘依然存在，人才流動渠道依然不暢。
為什么要促進人才流動？
流水不腐, 戶樞不蠹，“人才不流動，整個國家的人才配置能力都受限”
“人才只有在流動中才能創(chuàng)新。只有在流動中才能實現(xiàn)自己的價值和夢想。”談及人才流動，中國人事科學研究院原院長吳江對記者說。
從中國科協(xié)的一份調(diào)查報告里，吳江的話得到了印證。這份由中國科協(xié)調(diào)研宣傳部會同中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院對3200 名科技工作者進行的問卷調(diào)查顯示，流動過的被調(diào)查者近三年發(fā)表的論文數(shù)量、主持的項目和經(jīng)費、專利數(shù)量等科研績效和科研產(chǎn)出都顯著高于沒有流動過的人，收入和待遇也得到顯著改善。
“在有過流動經(jīng)歷的被調(diào)查者中，七成左右都認為換工作使他們的個人才能得到了更好的發(fā)揮，工作或研究能力得到了更好的培養(yǎng)，個人創(chuàng)造性得到了更好的發(fā)揮，有了更好的個人發(fā)展機會。”報告這樣寫道。
“人才流動是有效解決人才供求矛盾、優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)、促進人才使用社會化的根本途徑。”著名人才學專家桂昭明曾對媒體表示，“人才流動有利于充分發(fā)揮每個人的潛力。一個人只有在適合的工作崗位上才能充分施展其才華, 而人才流動是個人尋找適合工作崗位、企業(yè)尋找合適人才的一條重要途徑, 有利于人才資源的最佳配置。”
在吳江看來，人才流動還關(guān)系到整個國家的人力資源配置。
“人才流動，對個人來說，是通過提升配置能力來實現(xiàn)自身價值和夢想的過程。當每個人都想通過流動來實現(xiàn)自身價值、改變自身命運時候，這個國家的活力和創(chuàng)新能力迸發(fā)出來了。在流動中，人才的個體需求在提升，人才自身邊際效應(yīng)在增加，整個國家的人力資源配置能力也會隨之提升。”吳江表示，“因此，完善人才順暢流通的制度體系是我們建設(shè)創(chuàng)新型國家、全面建成小康社會，實現(xiàn)人才大國到人才強國轉(zhuǎn)變的一個重要方面。”
然而，我國的人才流動情況卻不容樂觀。
“盡管我國科技工作者流動的狀況大為好轉(zhuǎn)，但大部分科技工作者仍處于無流動狀態(tài)。64% 的被調(diào)查者從沒有換過工作單位，23% 換過一次，9% 換過兩次，換過三次及以上的很少，大約占4%。從工作年限來看，30% 的被調(diào)查者在現(xiàn)單位的工作年限超過10 年。”中國科協(xié)調(diào)查報告中寫道。
這種流動不足還體現(xiàn)在區(qū)域人才結(jié)構(gòu)不合理上。人才不愿意從東部到西部，造成了東西部人才結(jié)構(gòu)的嚴重不均衡。據(jù)統(tǒng)計，我國的高級專業(yè)技術(shù)人才85% 集中在中東部地區(qū)，西部僅為15%，現(xiàn)有科技人員和高校生中東部地區(qū)占到了96%，西部只有4%。
“當前我國人才流動不足，以及由此造成的國家人力資源配置能力不強、區(qū)域人才結(jié)構(gòu)不合理等問題，已經(jīng)在一定程度上制約了我們從人才大國走向人才強國的步伐。”吳江說。
是什么在阻礙人才流動？
戶籍、人事檔案、社會保障成最大瓶頸
“由于部分省市執(zhí)行不同的流動人員檔案管理政策，造成流動人員在人事檔案辦理過程中經(jīng)常出現(xiàn)不順暢的情況，有時甚至無法辦理。”河北省人才交流服務(wù)中心的一位工作人員對記者說，“舉一個我們工作中經(jīng)常遇見的例子，部分省市在辦理人員調(diào)配和人才引進過程中，以轉(zhuǎn)正定級作為必備條件，這從某種程度上妨礙了人才的合理流動。”
在采訪中, 深港會計師資格互認例子也被多方提及。香港的會計師資格認定可得到五大洲認可，相比較而言，中國內(nèi)地會計師資格認定標準和規(guī)格不及香港。但是，在現(xiàn)有體制下，香港執(zhí)業(yè)會計師來深圳工作必須持證上崗，即須通過內(nèi)地的注冊會計師全國統(tǒng)一考試。雖然《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》規(guī)定香港會計師認定合格者可豁免四科考試（《財務(wù)成本管理》、《審計》、《公司戰(zhàn)略與風險管理》、《會計》），但還須通過其余兩科專業(yè)考試。對專業(yè)人才而言，這種考試認證程序太過繁瑣且周期較長，在一定程度上阻礙了深港人才交流。
這樣的例子還有很多。“現(xiàn)在對于人才流動的各種門檻還是比較多的，戶籍、社保、職稱方面都還有很多壁壘。”吳江說，“這種壁壘在地方、行業(yè)、部門或單位之間都普遍存在。”
桂昭明也曾對媒體表示, 社會保障制度在各地區(qū)具有明顯的差異，企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位社會保障政策制度不統(tǒng)一，造成了人才進行跨地域、跨行業(yè)、跨所有制流動的困難, 使人才難以實現(xiàn)自主選擇和掌握自己的發(fā)展空間。
據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，當前受我國改革體系制約，事業(yè)單位用人自主權(quán)落實不充分，戶籍、人事檔案、社會保障已經(jīng)成為人才流動最大瓶頸。
人才流動的壁壘到底在哪里？
“市場被分割成一間間小房子，人才被困在了里面”
體制機制壁壘、身份障礙到底是什么？為什么這么多年，它一直是我們完善人才順暢流動制度體系道路上的“攔路虎”？
“我們現(xiàn)在遇到的體制機制壁壘說到底就是制度造成的不均等和差異化。”吳江說，“戶籍壁壘不是戶籍本身的問題，戶籍只是用來宏觀控制人口的手段，問題在于被戶籍捆綁的公共服務(wù)。如果人才不是北京戶口但能享受一樣的服務(wù)，還會有戶籍的問題嗎？”他表示，身份障礙其實就是通過身份來判定利益分配的多寡，而這也是因為體制內(nèi)與體制外的制度化差異造成的。
采訪中，有專家認為，有的地方出臺的保護本地利益的土政策, 如有的城市規(guī)定, 某些行業(yè)和工種必須持有所在城市的戶口才能被錄用；只有擁有本市戶口的家庭子女才能享受本市教育系統(tǒng)的優(yōu)惠等，都是制度化差異給人才流動造成的障礙。
這種差異化造成的后果就是市場被制度性分割。“這種制度化差異所導致的壁壘最后造成了人才市場的制度性分割。市場在人才配置中應(yīng)該起決定性作用的，而現(xiàn)在市場之所以不能起到配置人才流動的作用，問題就在于，我們目前的市場被制度性分割了。”吳江說，“體制壁壘其實就是制度通過有形的權(quán)力把市場割成了一塊一塊，使人的活動半徑變得很小。我們搭出了各種各樣的小房子，把形形色色的人才都困到房子里出不來。所以，破除壁壘，首先就要將這些導致各種差異的制度去掉，這樣全國就能形成一個統(tǒng)一的大市場。人才能放心在這個大市場里流動，壁壘也就不存在了。”
突破壁壘從何處發(fā)力？
“最終出路在法治”
近年來尤其是十八大以來，國家和地方在打破人才體制機制壁壘、掃除身份障礙上不遺余力。
今年中央一號文件明確指出“積極推進戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。”
人社部出臺了《關(guān)于加快推進人力資源市場整合的意見》，要求各地加快整合人才市場和勞動力市場資源，建立健全功能完善、機制健全、運行有序、服務(wù)規(guī)范的人力資源市場體系。
北京市在《首都中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010 － 2020 年）》中，也首次明確提出，北京將逐步推行京津冀地區(qū)互認的高層次人才戶籍自由流動制度。
而與人才流動有最直接關(guān)系的部門——人才市場也一直在努力嘗試突破。河北省人才交流服務(wù)中心為全面落實人社部《關(guān)于加快推進人力資源市場整合的意見》等意見精神，整合全省資源，提升機構(gòu)服務(wù)效能，全力配合河北相關(guān)部門做好就業(yè)和人才服務(wù)機構(gòu)整合的各項工作。同時，積極趕赴陜西、四川、重慶等省市人力資源服務(wù)機構(gòu)開展調(diào)研學習，逐步形成了人才中心深化改革和擴大發(fā)展的指導性方案。
南方人才市場積極為非公企業(yè)提供人才引進、檔案管理、集體戶落戶、轉(zhuǎn)正定級、職稱評定、繼續(xù)教育等一系列配套服務(wù)。目前南方人才市場服務(wù)的企業(yè)中非公有制企業(yè)占了90%，促進了非公經(jīng)濟組織人才與體制內(nèi)人才同樣享受均等的服務(wù)。
成都市人才服務(wù)中心自2010 年開始著手開發(fā)全市統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的“成都市流動人才人事檔案管理服務(wù)系統(tǒng)”，2012 年7月正式在全市市縣兩級人才服務(wù)機構(gòu)統(tǒng)一啟用。兩年以來已經(jīng)實現(xiàn)了系統(tǒng)應(yīng)用覆蓋率100%、庫存檔案基本信息采集率100%、業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理率100% 的預期目標，實現(xiàn)了全市人社系統(tǒng)流動人才人事檔案管理工作實時共享。
可以預見，隨著各項改革的持續(xù)深入，打破體制機制壁壘的力度也會越來越大。而要從根本上打破體制機制壁壘，專家們不約而同地認為，出路還是在法治。
“建立一個有利于人才流動的環(huán)境，必須依靠立法。”吳江說，“當前，人才的各項權(quán)益被各種體制機制壁壘分割，只有法律能夠從根本上保障人才權(quán)益。立法不僅可以約束政府，也可以約束其他設(shè)門檻的市場主體。”
吳江認為，在這方面，我國可以借鑒西方國家，西方國家雖然也存在一定壁壘，但因為法制比較健全，市場化運轉(zhuǎn)很好，總體來說，人才流動還是比較順暢。
對此，桂昭明也持同樣看法，他在接受媒體采訪時表示：“法制化是人才市場正常運轉(zhuǎn)、人才流動健康發(fā)展的保證。我國已出臺了一些人才流動、人才市場方面的法律法規(guī), 應(yīng)根據(jù)形勢的發(fā)展繼續(xù)健全完善。”桂昭明呼吁，應(yīng)當提升立法層次, 將人才、人才流動及人才市場的相關(guān)立法問題納入全國人大常委會立法計劃；通過法律建立人才產(chǎn)權(quán)制度、解除人才流動的戶籍限制、破除人才流動中的身份限制。
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